Die Politik der Katastrophe

Universität Bern, 21.-22. September 2007

Katastrophen haben seit jeher die Entwicklung gesellschaftlicher Gegebenheiten beeinflusst. Das manifestiert sich beispielsweise in den verschiedensten Massnahmen, die mit Blick auf drohende Naturgefahren oder im Nachgang von verheerenden Katastrophen umgesetzt wurden. Der Ruf der Katastrophen als singuläre Ereignisse der Geschichte greift daher eindeutig zu kurz: Mit ihrem Potential zur nachhaltigen Veränderung von Strukturen können Katastrophen nicht als isolierte Episoden betrachtet werden.

Jeweils nach der neuesten grossen Katastrophe wird zudem deutlich, dass es sich immer auch um ein politisches Ereignis handelt. Die verschiedenen Bezüge, die sich zwischen Politik, Staat und Katastrophe herstellen lassen, bilden den Schwerpunkt der geplanten Tagung. In einer Art Metaperspektive sollen aber auch die politischen Implikationen der (historischen) Erforschung von Katastrophen untersucht, theoretisiert und historisiert werden.

Katastrophen und politische Ordnung – Gefahren und Chance

Die wissenschaftlichen Bemühungen der letzten Jahre, den Begriff Katastrophe einheitlich zu definieren, haben die Diskussion teilweise weit vorangebracht. Abgesehen von der Einigkeit, die als das wichtigste Merkmal einer Katastrophe die Überforderung der betroffenen Gesellschaft festhält, bleibt die Frage offen, weshalb die Reaktionen auf ähnlich gelagerte Katastrophenereignisse sich häufig massiv unterscheiden. Eine Katastrophe kann Kritik an verantwortlichen Stellen und Personen schüren oder diesen den Mythos der Helden verleihen; eine Katastrophe kann zu bestimmten Zwecken instrumentalisiert oder aber auch bewusst verschleiert werden. Und schliesslich gibt es immer auch katastrophale Ereignisse, die nur am Rande als solche wahrgenommen werden.

Katastrophen sind schon darum politische Ereignisse, weil sie eine Gefahr für politische Ordnung und eine Chance für politische Akteure darstellen. Als solche waren sie schon in der Antike konnotiert. Herrscher befürchteten Aufstände oder Putschversuche und versuchten dieser Gefahr vorzubeugen, indem sie die Katastrophenbewältigung zur Staatsaufgabe erklärten. Je nachdem, wie erfolgreich sie dabei vorgingen, trugen Katastrophen so zu ihrer Legitimation bei. Auch in Mittelalter und NeuzeitSeit der Antike wurden gesellschaftliche Ausnahmesituationen nach Katastrophen als Potential für Protest und Umsturz betrachtet. Moderne Verfassungsstaaten haben seit dem späten 18. Jahrhundert extreme Gefahrenlagen dieser Art schliesslich mit dem Rechtskonstrukt des Ausnahmezustandes verknüpft. Seine Erklärung gibt dem Staat Möglichkeiten für Massnahmen zur Aufrechterhaltung der politischen Ordnung in die Hand, die teils Bürgerrechte ausser Kraft setzen, die im "normalen" Zustand Gültigkeit haben und nicht eingeschränkt werden dürfen. Typisch ist etwa der Einsatz der Armee auf eigenem Territorium für polizeiliche Aufgaben, also andere als die der Landesverteidigung. Das hat immer wieder zu Debatten über die politische Legitimität geführt.

Das Problem der politischen Ordnung gewinnt dadurch an Komplexität, dass Katastrophen nicht an Staatsgrenzen gebunden sind: Selten ist ein Staat als Ganzes von einer Katastrophe betroffen – ganz anders als Gemeinden und ihre Behörden, die unmittelbar mit den Auswirkungen konfrontiert werden. Katastrophen, die vor Landesgrenzen nicht Halt machen, können zu einer grenzüberschreitenden Regionalisierung gewisser Handlungsbereiche und -kompetenzen führen. Das Spiel der politischen Ebenen führt zu divergierenden Handlungszwängen, Spielräumen und Lernmustern. Über die Zeit hinweg können sich auch Rollenmuster tiefgreifend verändern: So hat sich die Rolle des Staates als übergeordneter Akteur in Bezug auf Katastrophen vom rettenden Helfer in Notlagen zum vorausdenkenden Beschützer angesichts von Naturgefahren entwickelt, wobei die Fragen, wann und weshalb sich dieser Wandel vollzogen hat, noch kaum geklärt sind. Im 20. Jahrhundert, insbesondere seit der Dekolonisierung, kommt eine neue Ebene internationaler Organisationen und Akteure hinzu, die es in dieser Form zuvor nicht gab. Damit erweitert sich das Spektrum politischer Handlungsmöglichkeiten ebenso wie das der Konkurrenz um Kompetenz, Legitimität und Macht.

Wechselwirkungen gesellschaftlicher Subsysteme

Das politische System steht in ständiger Wechselwirkung mit anderen Subsystemen der Gesellschaft, wie der Wirtschaft, der Wissenschaft oder den Medien. Reaktionen auf eine Katastrophe oder die Lancierung von präventiven Massnahmen im Umgang mit Naturgefahren werden deshalb nicht in einem leeren Raum generiert, sondern immer auch in Bezug zu den genannten Subystemen. Wie beim Zusammenspiel verschiedener politischer Ebenen kann auch hier in die eine oder andere Richtung Handlungsdruck entstehen oder gezielt gefördert werden. Je nachdem, wie die Reaktionen auf eine Katastrophe ausfallen, kann eine Situation entstehen, die grundsätzliche Verschiebungen im Machtgefüge einer Gesellschaft ermöglichen. Katastrophen und drohende Naturgefahren eignen sich zudem aufgrund ihres sozialen und politischen Mobilisierungspotentials äusserst gut zur Instrumentalisierung für die jeweils eigenen Zwecke politischer pressure groups. Ein Beispiel bildet etwa der gezielte Einsatz von Katastrophenkommunikation in der Schweiz des 19. Jahrhunderts zur Stärkung einer nationalen Identität und Solidarität.

Schaffung und Neuorientierung von Institutionen

Betrachtet man die Geschichte der Katastrophenbewältigung fällt auf, dass immer wieder neue staatliche und nicht-staatliche Institutionen geschaffen wurden, die den Umgang mit Katastrophen erleichtern sollten. Das Spektrum reicht von Schwellenkorporationen über Wehrdienste bis zu eigens geschaffenen Hilfsorganisationen. Aber auch bereits bestehende Institutionen können ihr angestammtes Betätigungsfeld neu definieren und entsprechend ausweiten, wie das Versicherungswesen deutlich zeigt. Zu untersuchen ist, welche Impulse Katastrophen dadurch für die evolutionären Wandel von Gesellschaften auslösen können. Unter welchen Faktoren führen Katastrophen zur Zusammenarbeit verschiedener Institutionen und wie gestaltet sie sich? Wie werden bestehende Institutionen, wie Versicherungen, private Hilfsorganisationen oder Forschungsinstitute, in den Dienst des Staates gestellt?

Formulierung und Umsetzung von Massnahmen

Ein weiteres Feld betrifft die Massnahmen, die vor und nach einer Katastrophe beschlossen werden. Nicht nur die bereits angesprochenen Veränderungen in der Rollendefinition führen zu neuen Paletten von Massnahmen, auch technische, wirtschaftliche, räumliche und kulturelle Faktoren beeinflussen das Spektrum des Möglichen. Als Beispiele sind der teilweise institutionalisierte Einsatz von Militärkräften oder die vermehrte Beachtung der Raumplanung anzuführen. Was für Massnahmen werden zu welchem Zeitpunkt favorisiert? Wie werden Massnahmen, die nicht oder nur ungenügend wirken, angepasst und wie lange dauert dieser Prozess?

Massnahmen, die „von oben“ bestimmt werden, treffen vor Ort immer wieder auch auf Protest durch die Betroffenen oder werden von tieferen Verwaltungsstufen ignoriert oder verschleppt. Was für Möglichkeiten des Protests gegen staatlich verordnete Massnahmen bietet sich der Bevölkerung? Und grundsätzlicher: Wie werden durch Massnahmen, die in einem politischen Prozess getroffen werden, Risiken verteilt oder umverteilt, wie verändert sich durch sie die Verwundbarkeit von Gesellschaften?

Wissen und Politik

Massnahmenpolitik, sei sie präventiv oder zur nachgängigen Bewältigung von Katastrophen geeignet, ist wissensabhängig. Unter „Wissen“ wird hier jede Form kognitiver Ursachenanalyse verstanden, sei sie aus gegenwärtiger wissenschaftlicher Perspektive richtig oder falsch. Es handelt sich hier also um einen relativistischen Wissensbegriff, wie er heute nach der kulturalistischen Wende in den Geistes- und Sozialwissenschaften üblich geworden ist. Was hier in den Blick gerückt werden soll ist, wie Politik und Öffentlichkeit mit dem ihnen zur Verfügung stehenden oder gestellten Wissen umgehen. Auch die Frage der Wissens- und Wissenschaftspolitik gehört in diesen Zusammenhang. Schliesslich kann in diesem Zusammenhang auch die Frage der politischen Implikationen historischer Forschungen zu Katastrophen aufgeworfen und diskutiert werden. Anders: Was können wir aus der Vergangenheit lernen?